探讨竞争性谈判采购方式中征集环节的运用

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目前，****点击查看政府采购项目在组织采购时，分两个阶段实施，在第一阶段要求实施采购需求公示和公开征询意见，竞争性谈判方式采购项目在需求公示和征询意见的同时公开征集供应商名单，被征集的供应商为本项目备选供应商，资格评审合格且受邀请后才能进入第二阶段采购环节（以下将这一采购过程概括为征集环节）。部分采购人、评审专家以及供应商对第一阶段征集环节为何实施、如何实施心存疑虑，竞争性谈判项目分两个阶段实施行不行下面对竞争性谈判方式采购中第一阶段征集环节的必要性、操作流程、利弊得失等作一探讨分析，供读者实践参考。

以**省为例，目前各市、州、县建立了数量众多、相互孤立****点击查看政府采购交易系统，****点击查看政府采购大市场，****点击查看政府采购电子交易数据汇聚平台。部分交易系统已经通过汇聚平台完成对接，采购人（或代理机构）在汇聚平台根据项目特点选择第三方交易系统，完成公告发布、开评标、合同签订等流程，****点击查看政府采购交易系统是采购人的权利，更是采购人（或代理机构）面临的首要问题。由于不同系统平台操作程序各有不同，对于采用竞争性谈判方式采购的项目，部分系统平台分两个阶段实施，并在第一阶段增设了征集环节。

实施征集环节的必要性。征集环节的实施，旨在就采购需求的公正性、专业性征询潜在供应商的意见，****点击查看政府采购专家对需求公示阶段报名的供应商资格材料和采购文件进行在线论证审核，在符合相应资格条件的供应商中邀请不少于3家入围第二阶段采购环节。供应商无论是否反馈意见均不影响其参与征集活动。

首先，“需求公示与征询意见”的必要性分析。对于货物和服务类招标项目，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令2017年第87号，以下简称87号令）第十条规定，采购人应当对采购项目的参数规格等技术要求或者市场供应、服务水平、价格等商务要求进行市场调查，根据调查情况科学合理确定采购需求。“应当”表达了一种原则性的要求或一般性建议，但不是绝对和无条件性。《财政****点击查看政府采购需求和履约验收管理的指导意见》（财库〔2016〕205号）第二条“科学合理确定采购需求”也提出，必要时，采购需求的确定应当征求相关供应商和专家的意见。或可依托社会力量，引入第三方专业机构和专家参与编制、论证采购需求。“必要时”表达的是一种灵活性和特殊性。《政府采购法实施条例》第十五条明确，对于政府向社会公众提供的公共服务项目，在编制采购需求时应当征求社会公众的意见。同时强调，必要时应当征求相关供应商和专家的意见。这就****点击查看政府采购项目都必须“需求公示和征询意见”，所以政府采购征集环节这一部分不是法定程序。但是采购人作为“采购主体责任人”，以实际需求出发，在政府采购活动开展**行必要的需求调查和征询意见，责无旁贷，理应推崇。为确保征集环节的公平公正性，部分地区选择采购需求官网公示和公开征询意见，征集时间不少于三个工作日。

其次，“组织在线论证审核并确定邀请入围名单”的必要性分析。《政府采购法》第三十八条、《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号，以下简称74号令）第八条均有规定，确定或制定采购文件以及确定入围第二阶段采购供应商名单是法定程序，****点击查看小组****点击查看小组应当履行的职责。无论是竞争性谈判还是询价项目，法律均规定要求从符合相应资格条件的供应商名单中确定不少于3家的供应商参加。那么，“符合相应资格条件的供应商”如何产生呢财政部74号令第十二条明确，采购单位或代理机构邀请不少于3家符合相应资格条件的供应商参与竞争性谈判或询价活动，并规定了三种邀请方式：发布公告、随机抽取、书面推荐。实践操作中，我们一般是以发布公告形式邀请供应商，组织专家在线论证审核报名供应商的资格条件，并从中确定入围名单。

以上分析可看出，政府采购征集环节所包含内容虽不是完整的法定程序，但是在正式采购之前实施征集环节具有一定的必要性。下面结合竞争性谈判方式的法定采购流程来分析竞争性谈判项目分两个阶段实施的可能性。

征集环节的操作流程分析。竞争性谈判方式项目的采购程序，政府采购法第三十八条、74号令第八条等文件均有所介绍。整个法定采购流程概括为：****点击查看小组、（二）确认或制定谈判文件、（三）确定邀请参加谈判的供应商名单、（四）谈判、（五）确定成交供应商。其中第（三）步与第（四）步如何衔接法条并未作出明确的规定。在完成“确定邀请参加谈判的供应商名单”并向其发出谈判文件后，原则上是要预留充足时间让接受邀请的谈判供应商制作响应文件和谈判材料，为第（四）步“谈判”做好充分准备，这让竞争性谈判项目至少分两个阶段实施成为可能。因此，将法定程序中的前三步与第（四）、第（五）步分开，然后将征集环节中的“需求公示与征询意见”糅合进前三步中，整个竞争性谈判项目的采购程序分为两个阶段实施，第一阶段流程为：发布需求公示（征询意见）公告，****点击查看小组，在线论证审核，确定入围下一阶段供应商名单并向其发出谈判文件。其中，在线论证审查内容为论证被征集供应商的意见资料和资格资料、审查确定谈判文件。第二阶段流程为：发布谈判公告（或谈判邀请函），组织谈判，确定成交供应商。每一阶段的公告发布期限为至少三个工作日。征集环节体现在第一阶段中，简而言之包含两点内容：需求公示与征询意见、在线论证审核并确定邀请入围名单。

竞争性谈判项目分两个阶段实施，与传统的主流操作程序在设计上存在着不一致。第一，最主要的区别是在第一阶段加入了征集环节中的“需求公示与征询意见”。第二，在“确定邀请参加谈判的供应商名单” 上，是部分邀请还是全部邀请，存在着一定的灵活性。而传统主流操作程序是对符合相应资格条件的供应商基本是“来多少，算多少”，全部入围谈判。竞争性谈判方式加入征集环节，是政府采购活动的一种创新，笔者认为，在实际操作中，应保持清醒的头脑，尽量避免出现错误的偏离，别让政府采购征集活动成了个别人违法违规的“挡箭牌”“背锅侠”，背离征集环节的初衷。

征集环节的利与弊分析。利好：一是程序上符合相关法律法规规定。征集环节包含的两点内容：需求公示与征询意见、在线论证审核并确定邀请入围名单，其中“在线论证审核并确定邀请入围名单”****点击查看政府采购法第三十八条前三项内容中，****点击查看小组在采购活动中应当履行的法定职责。有法律依据支撑，能做到有法可依。二是强化采购人的主体责任。《政府采购法实施条例》第十五条第一款规定，采购人（或代****点击查看政府采购政策、项目预算、采购需求编制采购文件。征集环节中采购需求公示和征询意见的实施，倒逼采购人对采购标的的市场供求状况有了更多的了解，对技术和服务要求、评分标准、合同草案条款等进行了更合理的设定，在一定程度上避免了歧视或区别对待供应商的情况发生，减少了质疑和投诉的风险。****点击查看政府采购质量和效率。采购需求征询意见、专家把关，使采购人编制的采购需求与采购文件更加符合法律法规的要求，避免出现“采购需求存在歧义、重大缺陷”的情况，降低因此造成采购失败的概率。四是对恶意低价竞争行为进行有效防范。政府采购应当促进有效竞争，体现采购物有所值原则，为有利于采购项目实施，体现非招标采购方式的“灵活、高效”的特点，在资格合格供应商中择优选择不少于三家入围下一阶段采购活动，可全部选也可部分选，****点击查看小组的权利。因此，供应商符合相应资格条件而未被邀请，不是供应商质疑的事由。实践采购中，运用征集环节的谈判或询价项目，供应商恶意低价竞标的现象能有效地遏制。**动辄几十家供应商报名的小型工程谈判项目，如果都入围，谈判小组就采购需求中相关技术参数标准、服务要求，或其他商务条款等与单个供应商分别谈判，耗费大量人力物力精力，且不一定采得满意结果，得不偿失。

弊端：一是让采购程序流于形式，缺乏实际竞争性。一些项目的需求公示（征询意见）公告发布后，被征集供应商所提意见很少，甚至无意见。在征集环节评审时，专家未深入了解项目情况，或专业技术能力不强，提出的论证建议较为简单。部分项目甚至还出现所有专家都没有书面意见的情况，致使第一阶段征集环节流于形式，没有及时发现隐含在采购需求中的歧视性排他性条款，致使采购项目实际竞争性不充分。二是增加了采购人、代理机构和评审专家被围猎的风险。依据上面征集环节的操作流程分析，一个项目的采购流程分两个阶段完成，****点击查看小组仍****点击查看小组原班人马组成，一批专家至少两次往返，组织不少于两次的评审活动，第一阶段在线论证评审后，专家信息和投标人名单等外泄风险增加。****点击查看小组的权力过多过大。《政府采购法》在竞争性谈判采购方式操作程序的设计上，存在着与主流操作程序不一致的问题，****点击查看小组的权力过多过大。实际上，谈判小组无论专业技术能力，还是职业素养，均无法全面履行《政府采购法》和74号令赋予的职责，而且，有些职责本身就是采购人的义务，例如征集环节中对采购文件的****点击查看小组的职责，显然不利于采购人主体责任的落实。

操作流程中的问题与困惑。在竞争性谈判征集环节“在线论证审核”评审中，从资格合格的供应****点击查看政府采购****点击查看政府采购法和74号令只规定了邀请入围供应商数量底线，即“不少于三家”。选“不少于三家”是全部选还****点击查看小组评审时面临的困惑。导致的问题现象有三种，一种是“一刀切，全部选”。评审专家和采购人代表不敢选，怕担责，怕被质疑为什么选择这几家背后是否存在利益输送一种是“不管他，由我选”。主要针对采购人的主观选择，不容他人辩解。采购人代表不征询专家意见，强制要求选择意向单位，或借“体现采购人主体责任”之名说服专家选择意向单位。一种是“不统一，大家选”。****点击查看小组意见不统一，各抒己见。评审小组包括采购人代表，大家各自选择若干名，组合起来进入第二阶段正式谈判。

风险规避与建议。第一，强化主体责任、加强内控管理。根据《政府采购需求管理办法》第五条的规定，政府采购应当促进有效竞争，充分体现采购人主体责任。采购人应将采购需求中的技术参数标准、服务要求或其他商务条款需要重点论证的内容，做好充分准备，在征集环节专家论证审查时提出，重点讨论，让征集环节不流于形式，真正发挥实效。同时，按照《政府采购需求管理办法》第二十七条的要求，采购单位应制定采购内部控制管理制度，****点击查看政府采购风险可控和责任追究机制，发挥单位内部审计机构的制约作用、纪检监察机构的监察作用。加强对采购执行过程的常规审计和专项审计，严防权力寻租，滋生腐败。

第二，推行政府采购跨区域评审制度。一些地区专家**紧张，类别不全，在采购评审时难以抽到专业对口的专家，推行政府采购远程异地跨区域评审，实现不同区域专家**优化配置，抽取专业素质更强、经验更丰富的评审专家，有利于提升项目整体评审质量。针对征集环节评审时可能发生的人为干扰，倾向性评标等问题现象，政府采购采取生面孔评标、跨地区线上不见面评标，能有效减少评审专家被围猎的廉政风险，同时让征集环节论证审查更具公正性。这也是贯彻落实国家关于深化“放管服”改革、优化营商环境助力高质量发展政策的制度要求和现实需要。

第三，在征集环节“确定邀请参加谈判的供应商名单”上建议：

一是选择理由要经得起审计调查。根据《政府采购法》第三十八条和财政部2013年第74号令第八条的规定，非招标方式采购项目的采购程序中，确定参加谈判供应商名单是必不可少的环节，谈判小组从符合相应资格条件的供应商名单中选择确定不少于三家的供应商参加采购活动，无需向其他未被选择的供应商作出解释，****点击查看小组的权利。但是，选择入围理由要经得起法律监察和审计调查。根据《监察法》第十五条第（六）项及《监察法实施条例》第四十三条的规定，谈判小组在采购活动中行使了法律赋予的评标的公权力，理应纳入监察范围。

二是根据竞标人数的多少灵活选择。在第一阶段公告征集时，若竞标供应商数量不是很多，且报名参加的供应商具有竞争性，资格审查合格后，为保证采购的公正性，建议全部邀请入围下一阶段谈判。若竞标供应商数量过多，如工程类谈判项目，一般几十家甚至上百家报名投标，谈判小组可以部分选择。以邀请招标为例，在“确定供应商名单”问题上的法律描述似乎逻辑关系更准确，《政府采购法》第三十四条和87号令第十四条规定，采购人（或代理机构）在资格合格的供应商名单中随机抽取3家以上供应商向其发出投标邀请书，这是邀请招标方式中产生并确定供应商名单的方法。《政府采购法（修订草案意见稿）》第四十二条及第四十三条也作了类似明确的规定，政府采购实行公开竞争和有限竞争，采购人可以进行资格预审。若竞标供应商数量过多的，采购人可以采用有限竞争，向所有资格预审合格的供应商，或者从资格预审合格的供应商中随机抽取五家以上供应商，发出竞标邀请书。

作者：祝永刚、陈友东，单位：****点击查看交易中心

丨来源：《公共采购》杂志